Вопросы экономики № 7, 1993г.

 

 

Е. Сабуров

кандидат экономических наук, директор Центра информационных и социальных технологий при правительстве Российской Федерации

 

 

 

 

 

ЖИЛИЩНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО КАК ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПРИОРИТЕТ

Для планового ведения экономики принципиально важным является понятие приоритета. Более того, можно утверждать: если выбор приоритетов играет большую роль в управлении экономикой, то именно их удельный вес определяет масштабы планового начала в последнем. Однако нельзя считать, что приоритетность, а значит, и плановость присуща только социалистической экономике. Велико их значение в Японии. Приоритеты развития иногда декларируются даже в таких либеральных странах, как США («Новый курс» Ф. Д. Рузвельта, послевоенная конверсия).

 

Элементы плановости вводились, как правило, в период предполагавшихся или же назревших глубоких изменений в экономике. Такие изменения в условиях либерализованной экономики не протекают гладко. Процесс перемен идет чаще всего хаотически, и лишь постепенно достигается устойчивость развития. В кратко- и среднесрочной перспективе результаты преобразований могут быть иногда противоположными желаемым, что вызывает обострение социальной напряженности, создает угрозу правительственных кризисов, а отсюда и возможность отказа от самих реформ. Хотя в принципе в долгосрочной перспективе при разумной (жесткой) кредитно-денежной политике полностью либерализованная экономика безусловно приходит к процветанию.

 

Введение приоритетности в периоды реформ иногда воспринимается как отступление от них, особенно в тех случаях, когда целью является переход от плановой экономики к рыночной или, точнее, от централизованно управляемой модели к либеральной экономике свободного предпринимательства (в экономиках изначально либеральных определение и соблюдение приоритетов вызывает значительно меньшие протесты и воспринимается как необходимость, обусловленная особыми обстоятельствами). Выбор верного приоритета — чрезвычайно сложная задача. Прежде всего это объясняется тем, что экономический выбор производится вне экономики. Любая плановость плоха, потому что она не может дать оптимального решения. Поскольку экономическая наука не является и никогда не будет точной наукой, понятие оптимальности обставляется очень многими «если», каждое из которых связано с прогнозом поведения субъектов хозяйствования, профсоюзов и населения. Поэтому в данном случае оптимальность означает скорее более или менее обоснованный прогноз, поддержанный авторитетом той или иной экономической школы.

 

На окончательный выбор приоритетов огромное, если не решающее влияние оказывает столкновение интересов кругов, которые борются за получение государственной поддержки, обязательно сопутствующей осуществлению приоритетной политики. Так, например, выбор МВФ, МБРР и другими международными организациями в качестве основного приоритета развития российской экономики топливно-энергетического комплекса безусловно объясняется большими объемами задолженности России и тем, что нефть остается ее главным экспортным потенциалом. Это нормально, и ни в коем случае не должно рассматриваться как происки чьей-то «злой волн». Однако само наличие лоббирующих групп внутри и вне страны должно очень четко осознаваться и учитываться при решении столь сложной задачи.

 

В стабилизированной экономике, имеющей устойчивые тенденции роста, государственные шаги по приоритетному развитию отдельно взятых секторов или даже производств довольно обоснованно подвергаются резкой критике в экономической литературе. Однако в условиях нестабильного развития (стагнации, дефляции, рецессии и др.) требуются неклассические способы решения возникших проблем. Представляется, что в период проведения глубоких реформ, всегда сопровождающийся кризисными явлениями, необходимо осуществлять приоритетную экономическую политику. В этом случае избранный й качестве приоритетного комплекс будет играть роль экономического «локомотива», который потянет за собой много «вагонов», то есть других отраслей. Крайне опасно в переходном состоянии выбирать несколько приоритетов, поскольку, во-первых, льготный режим охватит тогда слишком много неэффективных производств и, во-вторых, в условиях относительной бедности экономики из-за невозможности концентрации значительных ресурсов теряется динамика экономического развития (скорость «локомотива»).

 

Исходя из изложенных выше общих соображений можно сказать, что сегодня Россия нуждается в выборе, который бы обеспечил вывод страны из кризиса. Попытаемся сформулировать конкретные требования к нему, соответствующие сложившейся экономической ситуации.

 

Немедленное повышение уровни жизни. Каждый шаг по приоритетному направлению должен приводить хотя бы к микроскопическому, но реальному и признанному населением повышению уровня жизни. Часто приходится сталкиваться с утверждением, что с этой точки зрения важнейшим является приоритет сельского хозяйства. На наш взгляд, это не так. Особое внимание к земельной реформе и повышению товарности сельскохозяйственного производства не обязательно должно выражаться в льготном режиме кредитования или прямом инвестировании. Долгие годы такой государственной поддержки по отношению к сельскохозяйственному производству показали ее несостоятельность. Напротив, жилищное строительство эффективно реализует поставленную цель немедленного повышения уровня жизни населения. Нельзя забывать и о том, что улучшение жилищной обеспеченности расширит число сторонников реформ.

 

Стимуляция внутреннего накопления. Реформы не будут способствовать развитию экономики, если не создадут стимулы для повышения нормы сбережений населения. Отсутствие достаточного внутреннего накопления в стране никогда не компенсировалось и не может компенсироваться иностранными инвестициями. Почти полное исчезновение внутреннего накопления в России в 1992 г.— самое тревожное явление в ходе проведения реформы. Сокращение текущего потребления путем изъятия части прибыли у предприятий не решает проблемы, поскольку аккумулированные таким образом в бюджете средства направляются на социальные нужды, а значит, снова на текущее потребление.

 

В либерализованной экономике повышение величины внутренних частных накоплений — стимул развития и реконструкции производств и хозяйства страны в целом. Поскольку в условиях высоких инфляционных ожиданий рубежа 1991 — 1992 гг. ие удалось переориентировать так называемый «денежный навес» с текущего потребления на накопление, источник инвестирования был утрачен. Необходимо изыскивать искусственные способы стимулирования внутреннего накопления. Основной его источник — сбережения населения, а они могут возникать только для того, чтобы обеспечить старость, купить жилье, производить выплаты в страховые медицинские фонды и др. Самыми привлекательными для населения являются сбережения для улучшения жилищных условий. Таким образом, льготный режим для сбережений на покупку жилья при его правильном установлении может не только не быть дополнительным источником инфляции, но даже, наоборот, послужить антиинфляционной мерой.

 

Решение проблемы занятости. В случае успешного проведения структурной перестройки экономики России многие предприятия должны быть закрыты или подвергнуты реорганизации с сокращением численности занятых. В то же время, поскольку процесс открытии новых эффективных производств всегда отстает от предложения рабочей силы, что связано с нехваткой инвестиций, то необходимость обеспечения занятости скоро станет более острой, чем проблема инфляции.

 

В этой связи следует уделить большое внимание развитию строительства как отрасли, которая требует значительного количества работников невысокой квалификации. Широкое развертывание строительства дорог при всей привлекательности такого решения, на наш взгляд, не было бы самым эффективным способом обеспечения занятости в России из-за их чрезвычайно высокой стоимости, удаленности от мест проживания, криминогенной опасности и невозможности полноценного финансирования в условиях дефицита бюджета. Строительство жилья менее обременительно для бюджета, более престижно, потребность в нем велика практически во всех регионах страны.

 

Влияние жилищного строительства на развитие экономики. В России нет достоверных исследований о мультипликационном эффекте средств, вложенных в жилищное строительство. Однако проведенные в других странах расчеты свидетельствуют о том, что этот эффект значителен. Увеличение жилищного строительства влечет за собой рост отраслей строительной индустрии — деревообработки, стеклопромышленности, производства металлоконструкций и многих других. Нельзя также забывать, что жилье само по себе является структурообразующим благом, так как новое жилье требует обновления мебели, электробытовой техники да и почти всех товаров длительного пользования. По мнению многих экономистов, жилищное строительство является стимулом развития самого широкого спектра отраслей экономики в сравнении с другими приоритетами. Недаром увеличение заказов на строительство жилья — главный показатель выхода экономики из кризиса, а их уменьшение — первый признак депрессии.

 

Выбор жилищного строительства в качестве приоритета на время проведения реформы сам по себе еще недостаточен. Важнейшую роль должны сыграть механизмы, которые будут использоваться для реализации этого выбора. Режим приоритетности необходимо построить таким образом, чтобы он способствовал проведению реформы, а не тормозил ее.

 

Каковы же источники финансирования жилищного строительства? Наиболее привычным для населения является его финансирование посредством государственных централизованных капитальных вложений (ЦКВ). Такой способ обладает рядом широко известных недостатков, на наш взгляд, его можно рассматривать только как средство адресной социальной защиты малообеспеченных слоев населения. В то же время ЦКВ могут служить средством сохранения строительных организаций и налаживания самого процесса жилищного строительства, пока в полной мере не оказались задействованы другие источники финансирования.

 

В любом случае объем ЦКВ должен быть предельно ограничен, поскольку, во-первых, такие инвестиции усиливают инфляцию, во-вторых, затрудняют преобразование форм собственности и, в-третьих, поощряют государственный патернализм.

 

В ближайшее время серьезным источником финансирования могут стать средства государственных предприятий и частных фирм, если построенное жилье будет продаваться работникам этих предприятий или идти в свободную продажу. Необходимо разработать ряд мер, которые могли бы облегчить запуск и развитие этого процесса. Например, льготное налогообложение части прибыли, идущей на инвестирование в жилищное строительство, стимулирование процедуры приобретения в городах участков под жилищную застройку.

 

Однако основным источником финансирования жилищного строительства должны стать банковские кредиты населению. В условиях высокой инфляции сделать это не просто. С одной стороны, инфляция не способствует накоплению денег из-за их видимого обесценения, а с другой — она же толкает к тезаврации доходов с целью их сохранения. Поэтому в случае гарантированной индексации сбережений на особых жилищных счетах (срочные вклады) банки могут получить дополнительные кредитные ресурсы хотя и под реальный процент, но зато на длительный срок. При минимальном участии бюджета в этом механизме заинтересованность банков может стать очень высокой. С точки зрения банков кредитование жилищного строительства — невыгодная операция из-за обесценения возвращаемых сумм. Но и здесь возможен выход из положения путем заключения договоров о плавающем проценте или же индексации суммы первоначального займа. Такие методы успешно применялись в других странах в периоды высоких темпов инфляции.

 

Создание рынка жилья не может с самого начала ориентироваться на все слон населения. Сейчас приобретение жилья возможно только для самых высокодоходных групп населения. Продуманный режим кредитования способен включить в процесс приобретения жилья следующую по доходам группу населения. Массовость данного процесса, очевидно, зависит от степени льготности кредитования. В принципе это уже не предприниматели, а верхние слои среднего класса. К сожалению, в период реформы данная наиболее экономически значимая группа населения понесла большой материальный урон. В то же время именно она может считаться основной базой реформ. Стимулирование экономической активности указанных слоев населения — чрезвычайно важная задача, решение которой во многом определяет выход экономики из кризисного состояния. На наш взгляд, включение верхних слоев среднего класса в процесс приобретения жилья может рассматриваться как отдельный аргумент в пользу льготного кредитования жилищного строительства. Вспомним, как развитие жилищно-строительных кооперативов стимулировало профессиональную активность научно-технической интеллигенции, ускорило развитие системы хоздоговоров.

 

Задачи приоритетного развития жилищного строительства не могут решаться в отрыве от проблем перераспределения и эксплуатации существующего жилищного фонда. За исключением небольшой части муниципального жилья для социально незащищенных слоев населения весь остальной жилищный фонд должен быт» частным и принадлежать либо жильцам, либо домовладельцам. При этом следует использовать систему социальных дотаций для малообеспеченных групп населения. Однако необходимо продумать последовательность конкретных этапов решения данной задачи, согласовать их между собой. Так, низкая квартирная плата за жилье не способствует широкой приватизации квартир, а отсутствие детально разработанного законодательства затрудняет переход к эффективным способам эксплуатации многоквартирных домов.

 

Наиболее приемлемым механизмом перехода к рыночной системе аренды жилья, видимо, может стать следующий. Заранее на определенный период (например, год) устанавливается та доля семейных доходов, которая признается государством общественно нормальной для затрат на аренду жилья (например, I % от совокупного семейного дохода). Фиксируются также расходы на содержание жилья (возможно, с учетом интересов домовладельца). Недостающая разница выплачивается семье в виде прямых дотаций или своего рода ваучеров, которые учитываются банком по предъявлении их домовладельцем или его агентом. По истечении установленного периода доля затрат на аренду жилья пересматривается (до 2—5%), таким образом, повышение платы за аренду происходит постепенно, не вызывая негативных социальных последствий. При более детальной разработке данной схемы потребуется ввести экзотическое для России понятие «справедливой рыночной пены жилья», начать процесс сертификации домовладений и осуществить ряд других новых для нас, но органично присущих рынку жилья мер.

 

Как ни парадоксально, отсутствие дотаций на аренду жилья отрицательно влияет на бюджет городского хозяйства, поскольку заставляет его нести практически все расходы по эксплуатации жилья. Не подлежит сомнению, что описанная смешанная система финансирования при большем, чем сейчас, участии квартиросъемщика повысит эффективность использования средств (в том числе бюджетных), если будет проведена реорганизация соответствующих эксплуатационных контор. В противном случае затягивание реформы в области аренды жилья может привести к форсированному износу существующего жилищного фонда и деградации городов.

 

Нуждается в отдельной проработке вопрос о дальнейшей судьбе ведомственного жилищного фонда. На наш взгляд, здесь необходимо учитывать конкретные условия, а следовательно, решением данной задачи должны заниматься местные власти, при этом возможные подходы должны быть разработаны в рамках общей концепции государственного приоритета.

 

Опыт приватизации жилищного фонда должен послужить уроком как разработчикам концепций и программ, так и государственным органам. Разумная концепция приватизации, учитывающая понятие социально гарантированного минимума, районирование и сбалансированные стоимостные оценки, а также необходимость перехода в больших городах к кондоминиумам была, с одной стороны, чрезвычайно переусложнена, а с другой — не доведена до стадии инструкций и положений. Попробовав самостоятельно разработать схему приватизации жилья, муниципалитеты столкнулись с отсутствием в их составе крупных специалистов в данной области и после ряда безуспешных попыток пошли на приватизацию путем бесплатной передачи жилищного фонда проживающим в нем. Это говорит о том, что в период реформы экономическая наука не может ограничиваться рекомендациями даже самого детального свойства, но в своих взаимоотношениях с демократическими властями должна использовать язык проектов, инструкций и положений.

 

По нашему мнению, целесообразно в 1993 г. и на ближайший период реформ выделить жилищное строительство в качестве приоритетного направления развития экономики. Для этого потребуется, исходя из общеэкономических задач и конкретной ситуации в России и се регионах, разработать пакет документов, позволяющих обеспечить реализацию намеченного приоритета.